近年来，“两院制”问题一再被提起。很多报道说得不准确，公众中对它也有不少误解。笔者曾在立法机关服务30年，又是《彭真传》编写组成员，觉得有责任对这个问题加以说明和澄清。
第五届全国人民代表大会第五次会议。1982年12月4日在人民大会堂举行全体会议。图为人大代表邓小平、胡耀邦、王震等投票表决宪法。图/新华作者：张春生(全国人大法工委原副主任)
近年来，“两院制”问题一再被提起。很多报道说得不准确，公众中对它也有不少误解。笔者曾在立法机关服务30年，又是《彭真传》编写组成员，觉得有责任对这个问题加以说明和澄清。
减少代表名额成为修宪重要课题
修宪的启动，来源于中共中央的建议。1980年8月18日，邓小平发表了著名的《党和国家领导制度的改革》的重要讲话。他明确提出，要在修宪中解决“改善各级人民代表大会制度、不允许权力过分集中”等重大政治体制改革问题。之后不久，他还提出，1954年到现在已经过去了二十多年，国家形势发生了很大变化，要使我们的宪法“面貌一新”。
邓小平的讲话，实际成了修宪指导思想。
9月10日，经五届全国人大三次会议批准，成立了以叶剑英为主任委员，宋庆龄、彭真为副主任委员的宪法修改委员会，开始了修宪工作。
5天以后，宪法修改委员会召开成立大会。叶剑英就修宪的必要性、指导思想和工作方法发表了讲话，得到大家赞同。
会上，成立了修宪委员会的工作班子——宪法修改委员会秘书处。秘书处负责宪法的框架设计、内容研究、条文起草，并负责搜集各种意见、草拟给中央的报告等工作。这是一个精干的班子，由胡乔木出任秘书长，胡绳、甘祠森、张友渔、王汉斌等人任副秘书长，还吸收了国内几位知名的宪法学家作为工作人员。
修改宪法的重要课题之一，是如何把人民代表大会“做实”，使之成为名副其实的国家权力机关。
改革开放前，全国人民代表大会在人们心目中存在两大缺陷。一是，名义上是国家权力机关，但并不能真正讨论和决定重大问题，绝大多数议案多是一次会议讨论、原样通过。这也是当时各社会主义国家的通病。二是，代表人数太多，不便于真正议政和决定问题。
1978年二三月间召开的五届全国人大，代表达到3497名，为世界大国议会所仅见(美国人口从1亿多增到2亿多，众议院议员一直法定为435名；日本1亿多人，众议员法定为480名；印度人口与中国相差不多，议员也只法定为540名)。
1979年修改选举法时，提出了减少代表名额问题。为此，民政部提出了减少名额方案，但由于地方许多人思想不通，没有实现。当时，彭真就提出：经验证明，代表人数太多，并不便于充分讨论和决定问题，现在代表人数恐怕是偏多了，恐怕还是少一点好。
修宪委员会秘书处是从解决这个问题入手，开始修宪工作的。
胡乔木提出“两院制”建议
1980年9月17日晚上，修宪委员会秘书处在北京人民大会堂召开了第一次全体会议。
会上，胡乔木发表了长篇讲话。他提出了两个问题，请大家研究，一是“两院制”问题，一是全国人大常委会的职权问题。
关于“两院制”问题，他说，现在全国人大有3000多名代表，召集不易。会议举行时，又因为人数太多，很难讨论深入，通过决议不免有走过场之嫌。为了使人民代表大会摆脱给人以“橡皮图章”的印象，全国人大应缩减代表人数，比如，减到1000人，然后再分为两个院，每院各500人，分头议事。人少了就便于认真讨论问题，也可以展开辩论，这样，可以使全国人大成为真正的人民行使权力的机关。
胡乔木讲完后，秘书处进行了短时间讨论。散会时，已经过了午夜。
4天以后，也就是9月21日，在中央召开的一次工作会议上，胡乔木就起草若干历史问题的决议和修改宪法问题作了说明。
他再次谈了对“两院制”的考虑。他说，现在全国人民代表大会有3400多名代表，没有法子讨论问题，也很难工作。建议代表人数减至1000人，最多不超过1200人。1000人还是不好开会，那就一分为二，分成两院(很多国家都是两院制)。比如说，分“地区院”和“社会院”，每一个代表都代表特定的地区和社会集团。人大常委可以减到50个到60个。不一定集体办公，但每个人得有一个办公室。人大常委也是一半代表地区，一半代表各社会团体。假如我是江苏代表，讨论一个重要方案之前，我要回到江苏去，征求江苏的意见。代表讲的不是个人的意见。社会团体也是这样，凡是要在人大讨论的问题，也应当事先在相关的社会团体里面讨论过，作成决议，交给这个代表。这样，每个代表都是非常负责任的。这样的人大常委，我设想，是可以给党中央和国务院很大的帮助。他表示，这仅是一种设想，实行起来可能有很大困难，也会有很多人反对。
胡乔木讲完后，华国锋表示：“现在的人大是带安排性质的，是荣誉职务。”胡耀邦接着说：“有些不安排也不行，比如宗教界、科学界、民主党派，总要安排那么一两个有名的。好吧，以后从长计议吧。”
胡乔木研究问题是很投入的。9月25日下午要在人民大会堂天津厅召开修改宪法的会议，原定由他主持，因他身体不好，便委托了张友渔主持。上午去医院看病前，他要秘书将自己的意见转告胡绳、张友渔。他提出，要重点研究一下两院制、人大常委会的职权以及人大和国务院的工作划分问题，并需要整理两个材料：一是主要国家两院制的内容和关系；二是主要国家立法机关和政府之间的权限划分。
这段时间，理论工作者思想活跃。10月25日，中共中央党史研究室副主任廖盖隆在全国党校系统中共党史学术讨论会上做报告，提出了政治体制改革的一些设想。关于人大组织结构，他也提出了“两院制”的意见：最高权力机构全国人民代表大会缩为1000人，分设两院。“区域院”300人，由各地区选派代表组成；“社会院”700人，由社会各阶层的代表组成。两院共同立法，互相制约。人大要一年两次召开会议。50~70人的常委会，应是精干的、全年工作的。
从胡乔木和廖盖隆的讲话中可以清楚地看出，提出“两院制”的设想，是为了完善人民代表大会制，使人大成为名符其实的国家权力机关。其出发点，同一年前党的十一届三中全会精神，同邓小平刚刚所做的报告《党和国家领导制度的改革》的精神，同人民代表大会制度的建制思想，是一致的。
尤其对于胡乔木来说，作为一个长期为中央起草政策文件的领导人，他也知道这个设计不一定成熟，会有不同意见，实行起来也会有困难，只是作为一种方案提出来供讨论的。
中华人民共和国宪法修改委员会1982年4月12日至21日举行第三次全体会议，讨论审议《中华人民共和国宪法修改草案(修改稿)》。图为胡乔木秘书长就重新修改的宪法修改草案在会上作了介绍和说明。图/新华两种方案
9月下旬，在张友渔主持下，修宪秘书处先后开了两次会，对两院制问题进行讨论研究。
在秘书处中，意见并不一致。多数人认为，实行两院制，每院人数不多，可以深入讨论并解决问题，使代表更好地代表人民，使通过的法律和重大决议更严密，实行监督更有效，能够起到制约和平衡的作用，有利于政局的稳定。另一种意见认为，外国的两院制有其产生的历史条件、自治条件和民族条件。而且大家对现在实行的一院制并没有多大意见。因此，对一院制仍应作为一种方案加以研究。
秘书处责成几位成员对“两院制”方案进行研究，包括两院名称、人数、组成和选举方式、法律地位以及两院关系的协调等。由于两院的选举和关系协调都是较为复杂的问题，研究过程中只提出了一些原则和设想，没有写出条文。
1980年12月5日，在给彭真等领导人的报告中，胡乔木汇报了三个月来的工作情况，提出了修宪工作中的几个问题和修改意见。报告中说，大家认为，全国人民代表大会及其常委会应当成为真正的最高国家权力机关。为此，除加强和改善党的领导外，还应当从组织上、制度上进行改革，包括：
