比较完备的官印制度，形成于秦代，自丞相太尉到郡守县令，都由国君在任命时授予官印，同时配发穿在印钮上的丝带，叫做“绶”，以便须臾不离地佩带在身上。
西汉金质官印
作者：王一
公章，古称官印，是行使权力的信物，故又有“印信”的别名。公章是怎么来的？又是如何发展的？
掌印成为掌权的代名词
从古书记载来看，官印的出现可以追溯到四千多年前的尧、舜时代。关于官印起源，汉代《春秋合诚图》里有这样的记载：传说尧与太尉舜坐在舟中泛游，忽然，一只凤凰飞到他们面前，将背负的图书交给尧。这图书装在一个赤玉匣子中，长三尺，宽八寸，上有黄玉检斗，用绳子捆扎，两端用泥封固，并加盖了“天赤帝符玺”的印章。这说明，印章最早是作为权力的象征出现的。
比较完备的官印制度，形成于秦代，自丞相太尉到郡守县令，都由国君在任命时授予官印，同时配发穿在印钮上的丝带，叫做“绶”，以便须臾不离地佩带在身上。
秦末，天下大乱。项梁指挥项羽拔剑砍下殷通首级，“佩其印绶”，然后便自封为新的郡守，行令各县，“得精兵八千人”。这个凭印绶当官、认印不认人的制度，又为汉朝所继承。
汉武帝时，穷得连老婆也养活不起的朱买臣忽然被任命为故乡会稽郡守。当其回到下榻的会稽郡驻京办事处时，吏员们仍把他当穷汉看待，不予理睬，直至发现他怀里揣着印绶，“坐中惊骇”，马上排好队，一起跪拜。这种观念的沿袭，便使“掌大印”、“拿印把子”成为当官掌权的代名词。
印绶制度的另一特征，是以铸印材料和绶带颜色区别官阶。如汉代，丞相太尉一级高官，金印紫绶；御史大夫及两千石以上，银印青绶；六百石以上，铜印黑绶；二百石以上，铜印黄绶。从晋代起，印绶制又改为印囊制，绶囊用皮革制成，盛进官印后佩在腰间，以绣缕区别官阶。
刘邦微时所干的乡亭小吏，倒也有“五两之纶，半通之铜”的一方小印。所谓“半通”，是相对于“全通”而言的：汉制，凡二百石以上的官印，“皆为通官印”，意思是具有发号施令的法律效力，“半通”，就当做具有一半法律效力来理解了。所以，刘邦领一个泗水亭长的“半通之铜”佩在腰间，摇来晃去，也挺神气。
从官员之印到官府之印
当时人对官印的理解是官员之印，而非官府之印。印绶由官员随身佩带，除非因犯法、罢官等缘故例应追缴外，升官调职或告老病殁，都可带走。中央因某个治事官职有缺而另授新官时，通常总是另铸新印，所以官印上的文字书写不可能长期保持统一。
这种一官一印的颁授办法，一直到南朝宋时，才有尚书左丞孔琳之上书提出疑问。他说，既然皇帝公侯的玉玺都是历代递用，并不使人怀疑他们是否拥有行使权力的资格，地位卑下的臣僚又何必非要把印绶佩在身上呢？宋武帝刘裕提倡节俭是出名的，便采纳了这个建议。“铁打的衙门流水的官”，官印移交制度，大抵就是从那个时候逐渐形成的。这种制度行之既久，给世人所带来的观念上的转变，就是官印乃某个部门某级机关行使权力的信物，这就同现代的“公章”概念贯通了，虽然在习惯上仍旧以“摘印”来指称罢官。
依循这种新的理念，更趋完备的官印制度的创立，应该说是发生在唐代。有个这样的例子：西晋赵王司马伦称帝时，为“取悦人情”，凡当年报名应试贤良方正、孝廉良将等文武各科的生员和16岁以上的太学生，以及各地州郡来京出差的吏员，一律免试授官，难以计数的官员，一概赐印，“金银冶铸，不给于印”，只好用木刻印章代替一时奇缺的金银铜材，舆论乃有“白板之侯”的取笑（《晋中兴书》）。
但是到唐初政体肇建时，作为中央最高政令执行机关的尚书省，只有总办公署（称都省或都堂）和吏、兵两部有印，其余各部司都用尚书省的印信发遣公事。因为官印只代表官府权力，而非官职，连左右仆射、侍郎郎中这等内阁首相、部长司长一级的高官，也无官印佩带。直到武则天当国时，体制改革，各部司的行政独立性加强，尚书省二十四司才分别置印。
相似的情况在其他部门也存在。唐德宗时薛之舆任谏议大夫，是隶属中书门下的正四品高官。因为并非一级行政机构，也无印信。薛以保密为由打报告给皇帝：“谏官所上封章，事皆机密，每进一封，须门下、中书两省印署文牒。每有封奏，人且先知。请别铸谏院印，须免漏泄。”这话听起来像是伸手讨权，还含有同中书门下闹独立性的意思。未几，此人被平调到中央大学做校长助理（国子司业）。
自德宗以后，内参密命，职权加重，号称“内相”，最终形成了与中书舍人分掌“内制”、“外制”的格局，作为一种标志，便是在宪宗初年的翰林院单独置印。官印脱离个人职级而完全成为施政机关的公章，经历了漫长的时间，从此，政出多元、职司重叠的麻烦大为减少。
印制规格从唐朝起趋于周密
说到官印的规格，也有一个从紊乱到齐整的整饬过程。《古玺汇编》中战国时的官印，一颗编号为0007的“君之信玺”的边长才两厘米半，另一颗编号为0227的“左禀”印章的边长，倒有三厘米。再看《封泥汇编》中的两汉官印，不仅低级官印比高级官印大得多，其印面形制也“百花齐放”，有的极为方正，有的近似长方，有的四角呈弧形，还有圆形和椭圆形的，估计多为因材治印，逮到一块什么样的材料便做成什么样的印面。
至于印文的书写以及自左分行还是自右分行的排列方式，同样是五花八门，无章可循。当它们以整体形状出现时，固然可从金银材质、青黑绶色上区别规格，但一旦以封押形式反映在公文上，如非十分熟悉，困惑是无可避免的。
贾谊著《治安策》，揭述矫伪者诈取国库近十万石粮食，冒征六百余万钱赋，骗乘官车驿传郡国，应该说都与这些印制上的缺陷有很大关系。在形形色色的官印到处都是，甚至连离任或去世者曾经用过的官印也依然存在于世间的情况下，只要有人胆敢妄为，辨别真伪还真不容易。
从官印设置从严控制的唐代起，印制规格也趋向周密。诸司之印一律用铜铸，印体为正方形。此外，官印上有把柄以方便钤印的形制，即所谓“印把子”，也是在这个时候推行的。明代，各衙门印信俱由礼部铸印局统一刻制，且有详细的铸、换、辨、验条例，“凡在外文移到京，悉送铸印局辨其印信真伪”。
当然也不能说这样一来便能彻底杜绝诈伪，比如《儒林外史》第十九回中那位在浙江布政司当差的吏目潘三爷，为帮助财主掠买妇女捞取酬谢，让匡超人替他捏造一纸乐清县署的公文，“家里有的是豆腐干刻的假印，取来用上”。不过这些花样只能在基层玩弄，而且是在里外勾结的条件下生效，要想去设有铸印局可辨真伪的京师行骗，就不那么容易了。
唐代起官印保管在府
官印的谨慎设置和保管，历来是典章制度的重中之重。如宋代《职制律》关于机关申请置印的规定：“诸官司应铸印记，先具以某字为文，保明申所隶，再行审验，关申尚书礼部。”如因旧损需换新印者，“给讫限，当日以旧印申纳尚书礼部棰毁”，也有先锉去印面一个角，集中销毁的。作废公章仍完好保留在世间这种事情，绝对不允许发生。官印的保管方式，在秦汉魏晋一官一印的时代，各自随身佩带，朝夕不离。唐代起，印为机关公章，保管在府。
官印的使用程式及责任人员，也有严格规定。以唐代中书门下即政事堂的“堂印”为例，凡需要用印的公文，必须经主管长官判署、签押，并经誊写、校对后，再由“堂头”（相当于政事堂的办公厅主任）审核，审核无误后，方可盖印。
明朝宣德年间，御史李浚奉命赴浙江钱塘县督办粮储事宜。当地的县令是个阴险狡诈之辈，准备暗中设计陷害李浚。一次，县令将自己的一名心腹安插到李浚身边做仆役，仆役伺机偷走了官印。当李浚办公用印时才发现官印被盗，经前思后想，他判断官印被盗定与县令脱不了干系。
为找回官印，李浚的属下提出带人到县令府中搜查，被其当即阻止。因为这本是件没有确凿证据的事儿，若兴师动众闹得满城风雨，极有可能逼迫对方将赃物隐藏得更深或干脆销赃灭迹。冷静下来，李浚拿定了主意。他盛情邀请县令来府中摆宴庆贺。正当两人酒酣耳熟之际，院内浓烟突起，仆人惊慌通报，家中着火。李浚连忙起身进密室取出印盒交给县令并大声吩咐：“官印重要，请妥替保管，明日送还，眼下救火要紧……”说完不容县令推辞，离席救火而去。
自然，失火、救火都是李浚亲手导演的一场戏，火势当然不大，不久便被扑灭。而捧着空印盒回家的县令却坐卧不宁，彻夜难眠，左右为难。若明日把空印盒原样返还，很难说清自己接受时印盒里面是空的。而弄丢了上司的官印，自己吃罪不起，势必还会祸及全家。县令越想越怕，只得把那枚刚刚偷来、预谋加罪李浚的官印重新放回印盒之内，第二天他不得不小心翼翼登门将官印完璧奉还。次日清晨，当看到印盒中安放着那枚失而复得、毫发无损的官印，李浚与县令两人目光对视，心照不宣地笑了。
能做到如此谨慎，自然是达到了“印记不得委其胥吏”的要求。也因此，公章也逐渐给地方办公带来了麻烦。按照规定，各地方政府每年都要派上计吏到京师户部汇报地方年度财政收支，经户部审核数目完全符合后，方许奏销。钱谷数字如有分、毫、升、斗“轧不平”，整本财务报表便要被驳回重造。重造报表不难，难的是必须盖上原单位的官印才算合法，这样一个来回，就得多费个把月以至好几个月的时间，才能了结。如此，不仅增添上计人员往返奔走的麻烦，也影响地方官员的政绩考核。手续繁琐，也逐渐成为大量使用公章的弊端。
