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以党如何治国:国民政府司法建设的难局

(文/李在全,中国社会科学院)

   清季以降,“欧风美雨驰而东”,包括宪政、三权分立等在内的理论与政体被引入中国,开始了一场宪政实验。与此相适应,一套以司法独立为主旨的西式司法理 念与制度也开始在中国展开。1912年中华民国建立后,赓续其事。北洋政府时期的多部约法、宪法也有相同或类似的规定,反映了北洋时代国家对司法独立、超 越党派政治的诉求。但从1920年代起,随着国民革命的兴起和国民党党国体制的建立,北洋时期宣扬的“不党”司法逐步被“纳入”国民党党国体制之中,司法 开始“国民党化”。

国府初期的司法中枢

在广州、武汉国民政府时期,司法领域最重 要的领导者为左派人物徐谦,其推行了激进的司法变革,但为时甚短。1927年4月18日,南京国民政府成立,它与此前广州、武汉国民政府一样,为国民党一 党专政的政府,厉行“以党治国”。6月24日,国民政府任命王宠惠为司法部部长,王氏于7月14日就职。8月6日,罗文干被任为司法部次长;11月5日, 徐元诰被任为最高法院院长;12月3日,魏道明又被任为司法部次长,由此,南京国民政府的司法中枢初步形成。

从1927年7月出任国民政府司法部部长,中经1928年10月升任司法院院长,到1931年6月辞职,在四年时间里,王宠惠无疑是国民党政权司法中枢的核心人物。因此,这一时期可谓国民政府司法之王宠惠时期。

   1932年1月居正代理司法院院长,5月正式接任。但司法系统中的司法行政部于1932年1月改隶行政院。由此,司法中枢被分割为两部分:一为居正为首 的司法院;一为行政院中的司法行政部。两者之中,因为司法行政部从司法院划出,司法院只管辖最高法院。1932年4月,司法院下设公务员惩戒委员 会,1933年6月设立行政法院。从1932年初到1934年底(即司法行政部重新隶属司法院之前),居正名为全国司法最高首长,但司法中枢的权力中心在 司法行政部。

若仔细考察,不难发现,上文所述的王宠惠、罗文干等人与其后的居正等人有很大不同。王、罗等人更多是技术型官僚,具有浓厚 的北洋背景,在出任国民政府司法部长之前,王宠惠曾在1912年、1921年、1924年三次“出任”北洋政府司法总长。历史人物的身份往往是多面的,若 仅认定王宠惠为北洋旧人,未免简单化,不过,与此后的居正、覃振等人相比,王宠惠确实北洋色彩相当浓厚。他们在国民党内的革命渊源显然不及居正等人,但在 了解和推崇西方宪政法治方面,似较居正等人深刻……罗文干更是明确反对司法党化。

从人事构成来看,这一时期国民政府司法中枢里北洋“旧 人”居多,很多人具有欧美留学背景,多半较为推崇英美民主宪政制度,内心深处未必认同国民党一党专政与司法党化。因此,有人观察到:1927年后,国民党 虽然执掌了全国政权,但司法界基本上还是“晚清及北洋政府司法界的班底”,代表人物除王宠惠外,还有罗文干、董康、夏勤等人。他们在北洋时期司法界地位很 高,国民党政权建立后依然身居高位,拥有大批的门生故吏,司法行政人员与各级法院的司法官以及各省的法律专门学校,基本上都还掌握在他们手里。

显而易见,在国民政府统治初期,国民党虽然掌握了全国统治权,但在司法领域,国民党人及其司法理念并未占据统治地位。

司法状况

   南京政府成立之初,除普通法院外,国民党在很多地方设立特种刑事临时法庭,主要是审判共产党员与政治异议人士。在“革命”者审判“反革命”者的旗号下, 各地广设特刑庭,这对整个国家司法的正常运转破坏很大。因为“革命”本身的任意性、专断性很容易使这种司法演变成名为司法审判,实为公报私仇、党同伐异、 派系之争等,负面作用很大,故有学者就认为“司法权因设有特种审判机关,而被削弱”。

特种司法审判也遭到国民党高层一些人物的反对。1928年8月14日,在国民党二届五中全会上,蔡元培就提议废止《特种刑事临时法庭组织条例》,所有反革命及土豪劣绅案件均归普通司法机关审理,提案获准通过。

8月23日,国民党中常会决议:司法院即将成立,所有各种特别法庭应即取消,以谋法权之统一,详细办法交政治会议妥议。

   11月21日,中政会决议《关于取消特种刑事临时法庭办法六条》,中央与地方特刑庭取消。取消特刑庭,表面上缩减了特种司法机关,但没有解决实质问题。 大量政治性案件依然存在,把这些政治性案件转移给普通司法机关审理,让普通司法机关陷入两难的境地。一方面,普通司法机关承担了本不应由其承担的过多政治 性案件,使原本就处于超负荷运行的普通司法机关工作量倍增,而且导致普通司法机关过分政治化,几乎完全成为国民党的专政机器,社会公信力也随之降低;另一 方面,普通司法机关不管如何政治化,毕竟还是司法机关,还得遵循一定的司法程序、证据原则,加之,南京国民政府司法人员很多来自北洋司法界,南京政府司法 系统留用了很多北洋政府的推检人员,故在北伐前后有“革命军北伐,司法官南伐”之说。这些北洋老法官审案时“往往死扣法律条文,司法审判程序迂缓繁复”,

这使普通司法机关无法成为国民党运用自如的政治工具。因此,很多党部对普通法院非常不满,“某些地方的法院与当地的国民党的党部常常发生矛盾”,有的地方两者甚至处于对立状态。

   1930年2月7日的天津《大公报》报道了该市党部与高等法院发生的一桩冲突:张信庵等人受控反革命罪,但法院判决无罪。市党部认为法院“此种举动,似 乎不明党义”,党部训练部长决定“赴该院测验党义,并准备问题八十五项”,法院请求暂缓测验,但市党部认为法院“请求展期之理由不甚充足,决定届时仍往测 验”。

这一事件说明,在“革命”名义下,党部人员的横行和党治的气焰甚炽;同时也表明,司法机关往往以程序、证据、司法独立为由,反对 党部的做法,至少可以说,司法机关的行为不能满足党部的政治需要。这自然使得很多党部对司法机关非常不满。当时掌控中统的CC系要人徐恩曾就对人说:“那 些司法检察部门都是无用之辈,我们要做的许多重要事情,都得不到他们相应的配合。”1930年代初期任职于中央党部的王子壮在其日记中也深叹:“以吾国司 法界深闭固拒,于本党政府之下而处处有反党之事实,不一而足。”

中枢嬗变

1931年2月,因约法之争,蒋介石囚禁胡汉民,反蒋各派聚集广州,另立中央,引发宁粤对峙政潮。在这场政治纷争中,时任南京政府司法院院长的王宠惠立场 在胡汉民一边,6月,他辞去院长一职,王宠惠司法时期宣告结束。9月,九一八事变爆发,举国震惊。面对日本的侵略,南京政府表现出的软弱与无能,激起全国 性的抗议活动。如此局面迫使蒋介石必须有所应对。他很快示意广州方面,愿捐弃前嫌,谋求和平统一。11月初,宁、粤达成妥协,议定:南京和广州分别召开国 民党四大;四届中央委员160人,第一、二、三届中央委员均是(共产党员除外);改组国民政府;等等。这使得国民党革命元老、西山会议派代表人物、此前因 反蒋而被捕入狱的居正,有机会重返政治舞台。

1932年1月,居正代理司法院院长,5月正式出任院长,直至1948年7月,长达16年零6个月,成为民国时期任职时间最长的司法首长。

   居正并非蒋介石嫡系人员,但作为高层政治人事安排,蒋还是让“革命元老”居正身居高位,位列五院院长之一。值得指出的是,蒋也只能把居正安排在司法院这 样不甚关键的部门,而不可能让他进入军事、行政等更为关键的权力部门。从1905年参加中国同盟会开始革命活动,到1932年出任司法院长的20多年里, 居正扮演过多种角色,其中革命与党务工作经历对其此后政治生活影响很大,特别是1914年孙中山在东京组建中华革命党,居正任党务部长,在很多革命人物不 愿意参加、革命阵营处于分裂的状态下,居正“宣誓服从领袖”并“亲盖指模”加入中华革命党,在极其艰难的环境里,成为孙中山的左右手,也足证其对孙文学说 的服膺。缘此,当居正执掌司法后,自然而然地延续这种革命性,将 “党义”“党性”导入司法变革中。

1935年前后,司法中枢进行了一 番权力与人事的调整。1934年10月,国民政府公布了《修正中华民国国民政府组织法》,其中第36条规定:“司法院设司法行政部、最高法院、行政法院及 公务员惩戒委员会。”司法行政部的重归,使司法院的权力得以加强。同时,迫使具有浓厚北洋背景而缺乏国民党革命经历、主张司法独立的司法行政部部长罗文干 离职,

由居正暂时兼任。1934年12月,王用宾出任司法行政部部长;次年7月,焦易堂出任最高法院院长。王、焦二人均为革命元老,都主张司法党化。由革命元老组成的司法中枢在强化司法政治性(如司法党化)问题上形成共识。

   总之,在1935年前后,形成以居正为首的、革命元老为主的司法中枢。与此前王宠惠时期司法高层北洋旧人颇多的情况不同,居正司法中枢人员隐约具有如下 共性:早年接受法政教育;有着长期的革命与党务工作经历;在司法建设方向倾向党化。换言之,到此时,国民党人才真正掌控司法中枢。以罗文干、董康为代表的 北洋司法“旧人”已被排挤出司法中枢了。

政治转向

居正察觉到司法界普遍存在的 “司法独立”意识与现象,以及由此造成的司法界“国家意识”淡薄问题。这实际上是司法与政治的疏远。为此,居正指陈:“过去司法界常蒙有国家意识极淡薄之 讥,意者以为司法乃以独立体,可超然于一般政治形态以外。此其臆说,固为诞妄,而过去司法人员之未能发挥国家意识,忽视国家整体,亦属事实。”

   其实,国民党政权成立后,倡导“司法党化”者,不乏其人,如1926~1927年任广州、武汉国民政府司法部长的徐谦,1929年前后的司法院长王宠 惠,1934年、1935年之交出任司法行政部部长的王用宾,均宣称要“党化司法”。问题是,持续不断的“司法党化”论调并未获得多少司法界人员和社会人 士的认同与拥护。有人对此分析认为,司法界的很多人是保守的,对“党化”两个字没有十分习惯,这缘于他们长期深受“司法独立”思想的影响。肇始于清末的中 国近代司法变革,以模仿西洋制度为急务,把西洋司法独立的观念也整个地搬来,因此也规定在职司法人员不得为政党党员或政社社员。到南京政府成立时,这种规 定在中国已经有十多年的历史了,可以说,司法官不得参加政党的思想已经“深入人心”了。不仅“加入政党”这句话为人们所怕说,就是“党”这个字也为很多人 所不乐闻。结果,不但有许多服务司法界的人不愿谈“党”,就是社会上一般关心司法的人也不希望自己与“党”有何关系。所以,如今很多人一听见“党化司法” 这几个字,便觉得刺耳,难以接受。

司法党化大体上可分为党义化与党人化两方面。在推进司法党义化方面,除以举行总理纪念周等常规方式灌输国民党党义外,当局还很注意在司法官的考选、培训环节灌输党义。在选拔司法官的考试中,加重有关党义党纲题目的比例,录取人员送入法官训练所受训。

   1935年开始,大量党务工作人员通过“考试”途径进入司法领域,即“党务人员从事司法工作”。1935年2月,国民党中常会通过《中央及各省市党部工 作人员从事司法工作考试办法大纲》(11条),规定:为使中央及各省市工作同志得实际从事司法工作,特举行现任工作人员考试,其及格人员交由司法院法官训 练所,训练后分发各司法机关尽先任用。从报名情况来看,党部人员相当踊跃,这既因为掌控党务组织的CC系的运作,也因为党部人员的职权、待遇、发展空间均 不如政府部门的工作人员。在政府中,司法虽不算好部门,但比起党务系统,还算是不错的选择。这些由党务人员转变而来的司法人员,时人称之为“党法官”。

成效与难局

   以党化为举措推进的司法建设之实际效果如何,是个值得考察的问题。1930年,对国民政府24个中央机关政治工作人员的统计中发现,“非党员超过党员数 倍”,其中,司法机关,包括司法院、司法行政部、最高法院的党员比例分别是24.6%、11.5%、19.0%,平均仅为16.9%,低于所统计的24个 机关的总体党员比例(25%左右)。

经过几年的司法党化后,到1936年底,司法院中国民党党员比例达到69.81%。1937年6 月,最高法院的80名推事中,党员34人,非党员46人;15名庭长中,党员14人,非党员1人。党员的比例已明显高于1930年。可见,司法党化尤其是 党人化还是取得了一定成效的。但必须注意到,司法院、最高法院均是司法系统的高层,在司法系统的中下层,党员比例并没有这么高。从1935年法官训练所学 员的党籍统计来看,党员在总人数中的比例应在1/3~1/2。

有司法人员后来回忆说:“南京中央政府成立后,有‘党化司法’的口号。有些原无法官资格,因系国民党员,有国民党要人的援引,一跃而为高等法院院长。……法官、书记官,也有加入国民党的。但毕竟是少数。”

   另一位在安徽司法机关工作的人员也回忆:国民党统治时期,“从安徽高等法院成立起,就有一个国民党区分部,但没有三青团组织。区分部成员不多,而其活动 极少。因为法界人员思想守旧,不爱活动,在‘司法独立’的标榜下,对国民党不那么重视……在司法机关内,国民党一向很少。一九三三年间,为了响应司法行政 部部长王用宾‘党化司法’的号召,发展了一批党员,人数虽然增多了,但实际上不起作用” 。

由此不难判断,国民党人其实只是掌控了司法中枢,而在司法系统的中下层,国民党力量很微弱,司法党化之实效可见一斑。

来源:本文出自《青年党史学者论坛》第三辑,有删节,标题为编者所加。

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