北洋政府历届总统虽然各有政治谋划与境遇，但发展工商、奖励实业则是其共同认可的政纲之一。他们对中国的贫弱有着各自的体认，又莫不认识到“民为邦本”、“民富则国强”的传统施政策略，因而对于发展工商实业的重要意义相当清楚，体现了政府高层一以贯之的重商理念，因应并推动了国内发展实业的热潮。
作者：李玉
政府高层重视
较之晚清，民国政府虽然在政治方面开创了一个前所未有的局面，但国家财政枯竭，社会经济凋敝，民生问题严重，困绕着自南京临时政府以降历任民国当政者。面对这样的执政形势，历届政府不得不将保护和奖励工商业发展，作为主要国策。
1912年9月，袁世凯在与孙中山、黄兴就国是进行广泛商谈后达成内政大纲八条，其中，发展经济措施就占了三条，充分反映了振兴实业实际上是以袁世凯为首的北洋派和孙中山等革命派共同关心的重要议题。在袁世凯看来，“现在国体确定，组织新邦，百务所先，莫急于培元气兴实业。”1913年10月袁世凯当选中华民国总统，他在就职宣言中再次对中国实业现状进行了检讨，提出“愿全国人民注意实业，以期利用厚生”，“愿吾国输入外国资本以振兴本国实业”。随着个人权势的巩固，袁世凯的政治野心开始膨胀，但对发展经济、强国富民的关注则并未改变。
黎元洪出任总统后，对于发展实业同样给予重视，将教育、实业视为“立国之大本”。徐世昌于1918年10月就任总统后，“以民生主义标示大众”。他在就职宣言中提出，“适用民生主义，悉力扩张实业，乃为目前根本之计”，“尤必使全国实业日以发展”。他将发展实业作为考察全国各级官员“亲民”与“贤能”的重要指标，指出“工商树艺诸端，当认真董劝，次第毕举，在官多尽一分之力，即在民多受一分之益”。欧战结束后，徐世昌“欲以民生主义与协商诸邦相提挈，……恢张实业，以应时势而赴事机”；重申“对于内政惟有以工商主义，培养民生”。1923年10月曹锟通过贿选当上总统，也希望通过发展实业，救济民生，改良社会，“总期国无旷土，市鲜游民”。段祺瑞出任临时执政后，更“以振兴农工商矿，昭示天下”。他指出：“中国地大物博，生产之原取之不尽，而人工之优越，亦甲于五洲，……徒以科学未兴，国争未定，故宝藏之蕴于地者既未能尽发，而大规模之合资事业亦寥若晨星。经济之富力既停滞不进，国家大政亦多蒙其影响，而人民生计之萧条更不可问，此不可不亟起讲求者也。”
北洋政府历届总统虽然各有政治谋划与境遇，但发展工商、奖励实业则是其共同认可的政纲之一。他们对中国的贫弱有着各自的体认，又莫不认识到“民为邦本”、“民富则国强”的传统施政策略，因而对于发展工商实业的重要意义相当清楚，体现了政府高层一以贯之的重商理念，因应并推动了国内发展实业的热潮。
职能部门效力
就北洋政府时期的奖励实业政策而言，可分为决策主体与执行主体。其决策主体自然以历任总统(含临时执政、大元帅)为主。他们的相关指令无疑具有相当的指导作用，对奠定政府奖励实业政策基调产生了关键作用。例如袁世凯在大总统誓词中的相关话语被张謇概括为“以振兴实业为挽救贫弱之方，又以开放门户、利用外资，为振兴实业之计”，成为张謇农商总长任内施政的重要依据。税务处督办梁士诒也称袁世凯在发展经济方面，“迭颁明谕，申令振兴工业，实心实政，中外同钦”。徐世昌提出的“民生主义”亦为社会广泛传播。不过，总统、总理毕竟统摄全局，日理万机，难以就奖励实业的具体措施与法制予以擘画，相关事宜尚须委诸专门的职能机构。
1912年3月30日，袁世凯任命第一届内阁成员，宋教仁、陈其美分别担任农林、工商两部部长。农林部成立后，“以振兴实业，扩充公利为目的”，积极发展农牧事业。尤其是宋教仁履任后，亟思规划全国农林，以谋改良。他向参议院提出用政府奖励扶持和酌量引进外资等办法，促进垦牧、农林和水利等业发展，且为本部制定了较为具体的施政计划。而陈其美并未就任工商总长一职，部务实由次长王正廷主持。王正廷曾在参议院慷慨陈说本部工作方针：“第一在驱除工商之障碍，第二则在保护现有之工商”。为修订新的经济法规，该部通令海内外华商商会，请对相关政策、法规及应兴应革事宜，各抒所见，以资采择。
继任工商总长刘揆一注重从“原始产业”入手，“以实力振兴工商业”。刘揆一指出：“民国初建，庶政待兴，非办实业无以应时势之要求”；“今日救贫，即所以救亡”。工商部旨在提倡保护民族产业，应“以一贯之政策图进取，以积极之精神塞漏卮”。在1912年11月召开的全国临时工商会议上，刘揆一提出本部为发展实业制定的三大对策，即“选拔基本产业”、“划定保育期间”、“解决资本问题”，形成了一个较为详尽的经济保护与奖励政策方案。
1913年11月，以熊希龄为总理的“第一流人才内阁”正式发表《政府大政方针宣言》，宣布“实业、交通二政，为富国之本……故宜采保护主义”，尤其是棉、铁、丝、茶、糖等业亟待保护。张謇是“第一流人才内阁”的重要成员，担任农商总长，积极推行“实业保护主义”，他认为“当此各业幼稚之时，舍助长外，别无他策”。1913年11月8日，张謇在国务会议上发表《实业政见宣言书》，进一步提出发展实业的四项主张：(一)“乞灵于法律”，(二)“求助于金融”，(三)“注意于税则”，(四)“致力于奖助”。其他几任农商总长，如谷钟秀、颜惠庆、李根源等也多有积极言行，以表明其对发展实业的重视。
制定奖励措施
辛亥元年成立的工商部鉴于“民国新立，实业待兴，非实行保护政策，无以收提倡之功，非订立特许专法，无以为保护之具”，先行拟订《奖励工艺品暂行章程》16条，于1912年12月公布，次年2月施行。该项章程规定对进行工艺品改良或发明的工厂与个人，酌情予以业务或荣誉奖励。业务方面的奖励，是准予五年专利，名誉奖励则为给予褒状。1923年，农商部对该项章程进行了重新修订，更名为《暂行工艺品奖励章程》，规定对发明或改良之物品与工艺，专利许可年限分为三年与五年两种，并颁布了施行细则，详细规定了专利的申请、审查、转移与查禁等事宜。
北洋政府的实业奖励政策在张謇任农商总长时期得到全面发展。在张謇的政策理念中，“保商”之道有多种规划，其要者即政府为公司保息。经过张謇代表农商部提议，国务会议多次讨论后，通过《公司保息条例》，于1914年1月13日由袁世凯批准公布。该条例的制定，主要是鉴于新式产业公司创办之际，资本运作较为困难，股息缺乏保障，又会影响股东信心，导致公司融资更难，故决定由政府设保息基金，“以保持民立公司之信用，俾易观成”。保息时间以公司投产后三年为限，保息利率分为5厘与6厘两种。
除《公司保息条例》外，农商部复制定了《植棉制糖牧羊奖励条例》(1914年4月11日)，以鼓励民间对农产、畜牧等业的经营与改良。1914年4月28日张謇复呈准总统袁世凯颁布了《渔轮沪洋缉盗奖励条例》(12条)和《公海渔业奖励条例》(11条)。1915年6月30日，农商部颁布了《造林奖励条例》，规定对造林在200亩以上、成活满五年的个人或团体，分别核给一至四等奖章。1915年7月2日，农商部呈请总统袁世凯批准公布《农商部奖章规则》，对经营各种实业或其辅助事业成效卓著者，分别奖给本部奖章。1923年5月，农商部特别制定《女子兴业奖章规则》及施行细则，规定以五等文凤章分别奖励投资创业或劝募实业资本的中国妇女。
减免企业税负也是北洋政府的一项重要兴业措施。张謇担任农商总长时就认识到，若仅把保息视为提倡实业之策，则作用有限，故而向国务会议提出进一步的奖励工商业方案，其中之一就是减免厘税。1914年8月，农商部呈文大总统袁世凯指出：“劝业莫要于恤商，理财莫先于裕课……苟产殖日臻繁富，斯税源日益扩充，否则沟浍之盈，其涸正堪立待。执因求果，理至易明”。故此，有必要变通税率，减轻企业成本，以促进其发展。1915年2月27日，税务处督办梁士诒呈请将草帽辫等七项自制工艺品酌量减免关税，“以兴实业”，获得袁世凯批准。农商部遂咨行各省官员转饬商会，对经销各该产品的华商，“分别劝谕，研究改良，随时查察，杜绝作伪，务期日新月盛，角胜商场，藉以仰副总统奖励工商之至意”。 政策实际推行
工商部制定的《奖励工艺品暂行章程》，在此后的农商部期间得到继续贯彻，在该部所办的《农商公报》上，常可见到对工商业者准予专利或给予褒状的批示。据笔者统计，自1913年5月至1927年6月，北洋政府共颁发褒状179人次，专利120人次。
值得一提的是，北洋政府还对一些著名企业家与大公司采取了特别的荣誉奖励。早在1914年1月，农商总长张謇就以南洋大利树胶公司创办人杨监莹创办树胶产业，“外抵输入，内塞漏卮，苦心孤诣，实力提倡，其爱国热忱、兴利卓识，俱有特征”；江西赣县公民刘树堂开辟山地，种植多年，“图远大之事业，树林艺之先声，又复劝告闾阎，群相仿效，俾得乐其乐而利其利，厥功甚伟”为由，呈请总统袁世凯依据《勋章令》，核准授与勋章，以彰激劝。袁世凯遂批准对杨监莹、刘树堂均赏给四等嘉禾章。以往勋章一般用以奖励军政人员，“未有一及实业界者”。所以刘树堂等分外感激，赞颂袁世凯“处国家艰难缔造之时，为下民利用厚生之计，虽北美之有华盛顿、林肯，未足以媲隆焉”。
1914年6月，河南安阳知事以该县广益纱厂经理徐积勋在公司创办时期，虽历经困难，屡遭危险，而百折不挫，惨淡经营，“对于国家则开通风气，挽回利权，关系非细；对于地方，则生活贫民，维持秩序，裨益尤多”，特呈文河南巡按使田文烈，请转呈总统，援案奖励徐氏勋章，“以昭激励”。经过田文烈和农商部的申请，徐积勋也荣获四等嘉禾章。1915年1月，启新洋灰公司经理陈惟壬、李士鉴等亦因经营有方，成绩优良，被袁世凯批准授予四等嘉禾章。同年2月，吉林林鹤皋因在当地“创设农林蚕牧公司，振兴实业，使贫民生计日裕，成绩昭然”，也获得袁世凯奖给的四等嘉禾勋章。
除授予实业家勋章外，农商部又进一步提出对公司企业奖给匾额的主张。1914年11月该部为唐山启新洋灰公司、烟台张裕酿酒公司、南通大生纱厂、汉口燮昌火柴公司、江西磁业公司、北京丹凤火柴公司等11家企业向袁世凯呈请奖给匾额。次年9月7日，农商部又为成绩卓著的商务印书馆、中华书局、南洋兄弟烟草公司、扬子机器制造公司、泰丰罐头食品公司、上海华安合群保险公司六家企业与代表杭州丝绸企业的杭州绸业会馆呈请匾额，袁世凯批令：“一体给予匾额，以资激励。”1915年7月2日，农商部呈请袁世凯批准公布的《农商部奖章规则》，立意主要是奖励创办或经营实业著有成效者。不过，实际获奖者绝大多数是与办理实业有关系的各地农会、商会职员，以及从县、省到农商部的各类行政人员。 在税负方面，自1914年5月至1921年10月，税务处等部门先后核准超过170家企业的产品援引机器仿制洋货规定，享受减免税待遇。通过特许减免税政策，以彰显“政府注重实业之至意”。这些政策对减轻企业成本，改善经营无疑会产生明显的作用。
但是，作为北洋政府奖励实业政策重要标识之一的《公司保息条例》，在实际应用方面则遇到资金困难。此项政策要实行，政府须拨存公债票3000万元作为保息基金，或每年拨款180万元。然而，北洋政府财政支绌，各项计划均不能落实。执掌财政部的周自齐对该条例“颇滋疑义”，张謇辞去农商总长之后，这项计划更成为一纸空文了。
(作者：李玉，学者，南京大学历史系教授。)
